19.03.2007
Охрана культурного наследия: Лед тронулся…
Ведомости (Москва)
В России с началом 2007 г. наступил очередной переломный момент в вопросе охраны наследия. Законодательные дыры в этой области частично залатаны вступившим в силу федеральным законом № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий». В документе рассмотрен ряд статей из законов, касающихся памятников истории и культуры, которые с изменениями вступают в силу в течение 2007-2008 гг. Важнейшим достижением нового документа, пожалуй, можно считать отмену моратория на приватизацию памятников федерального значения и федеральной собственности. До сих пор частному инвестору можно было приобретать в собственность только регионального и муниципального: усадьбы, дворцы, особняки и т. д. Второе нововведение — распоряжение о создании реестра всех памятников федерального значения. И о разграничении собственности на них — на федеральном, региональном, муниципальном уровнях.
В среде бизнеса и благотворительных организаций началось оживление. Сразу же из недр рынка и власти всплыла наружу для общественного обсуждения идея создания института государственно-частного или частно-государственного партнерства по охране и эксплуатации наследия. Правда, название эта идея приняла в русской действительности несколько устрашающее — ГЧП («государственно-частное партнерство»). Одним из идеологов схемы в России считается Кирилл Андросов, замминистра экономического развития и торговли. Однако модель ГЧП, как это видно, взята из зарубежной практики. Главное, что обсуждали участники на созванной в связи с законодательными новостями конференции в конце февраля, — это как приживется ГЧП на российской почве. Чиновники стали еще упорнее зазывать в сектор памятников частных предпринимателей, суля им рыночные правила игры.
По мнению Бориса Боярскова, руководителя Росохранкультуры, в условиях недостаточного финансирования исторических объектов со стороны государства ГЧП — единственный выход. Государство в таком союзе создает условия для развития бизнеса частному инвестору, обеспечивает документальную поддержку и передает памятник в аренду или доверительное управление.
До сих пор государство вело себя как собака на сене в отношении федеральных памятников. Здания медленно разрушались, у госструктур не находилось денег на их ремонт, а отдавать объекты в управление или в собственность инвесторам власти боялись. За то время, пока чиновники думали, в Москве, например, не стало «Военторга», гостиницы «Москва». Горел «Манеж», и только после пожара чиновники заговорили о том, что здание не было застраховано. В ФЗ № 258 теперь внесен пункт о страховании объектов наследия. А недавно был снесен дом-кузница в Оружейном переулке, «случайно» демонтированный девелопером, строящим торговый центр. Средние торговые ряды рядом с Красной площадью тоже уничтожены, что стало полной неожиданностью для общественности. Остальные здания продолжают разрушаться. Стоит только взглянуть на храм Священномученика Климента у ст. м. «Третьяковская»: много лет он стоит обветшалый, с разрушившейся внешней отделкой.
Дело не только в сносе наследия злостными инвесторами, но и в естественном разрушении зданий.
Тверские эксперименты
Регионы обрадовались, когда мораторий на частную собственность федеральных памятников был отменен, ведь в перспективе они могут получить часть наследия в собственность. Памятники старины — это для губерний престиж, развитие туризма и отчасти экономики. Самой прогрессивной в экспериментах с ГЧП оказалась Тверская область. Ее губернатор Дмитрий Зеленин с трибуны конференц-зала Третьяковской галереи, где чиновники и бизнес-консультанты проводили февральскую конференцию «Применение механизмов государственно-частного партнерства в области культуры», рассказывал, как энергично область готовится к массовой приватизации. «Экономический потенциал наследия необходимо использовать, в последние годы мы в нашем регионе создаем инфраструктуру туризма и ищем эффективных пользователей для объектов-памятников», — заявил Зеленин. По его словам, в Тверской области более 10 000 объектов культурного наследия, не считая 14 исторических городов. Содержать все это богатство государство не может, поэтому некоторые памятники постепенно превратились в руины. Но вот уже второй год в губернии практикуются разные механизмы передачи объектов в доверительное управление.
Управляющий объектом имеет право на вознаграждение и возмещение расходов, потраченных на эксплуатацию памятника, — за счет доходов от коммерческого использования недвижимости. Например, пилотный проект администрации области и Национального центра опеки наследия — передача в управление комплекса зданий Путевого дворца Екатерины II в центре Торжка. Смысл состоит не только в использовании одного здания, но и в регенерации территории нескольких кварталов исторического центра города. Эксперты считают пример с Путевым дворцом в Торжке исключением из всех правил. Закона о доверительном управлении в сфере памятников в России пока нет.
В Твери запущена целая программа под названием «Возрождение тверских усадеб» и программа по сохранению деревянного народного творчества. А в тверском филиале Госакадемии славянской культуры даже открывается отделение, которое будет выпускать «эксперт-менеджеров по охране историко-культурного наследия».
Суть ГЧП, по мнению Зеленина, — это деньги и эффективные управленческие решения со стороны бизнеса и прозрачность законов, четкость правил игры, административные решения со стороны государства. Изюминка — во взаимных интересах. Пока что все арендные платежи от эксплуатации объектов, находящихся в госсобственности, идут в бюджет. Но частную компанию надо заинтересовать. А форма партнерства может быть в каждом случае своя, наиболее оптимальные — управление, аренда, владение.
Минусы остались
Госорганы вроде бы готовы, но вместе с тем еще не дозрели до того, чтобы разрешить инвесторам делать бизнес на наследии. «Мы не боимся — мы опасаемся отдавать объекты, потому что знаем, какие последствия может иметь приватизация, — откровенно признался Борис Боярсков. — Памятники не страдают, когда попадают в «небезразличные руки». По его мнению, главное — фиксировать все обязательства инвестора в договоре и обеспечить, чтобы управление, эксплуатация зданий сопровождались эффективной инспекцией вплоть до изъятия памятника обратно в госсобственность. До сих пор во многих городах и областях не созданы службы по охране памятников.
Именно об этом Общественная палата РФ пыталась предупредить правительство накануне выхода в свет ФЗ № 258. Законодательство по охранным обязательствам для госорганов и частных инвесторов остается несовершенным. Важно, чтобы в храмах и усадьбах не устраивались варварские базы отдыха, как в советские времена. Более того, приватизация не может полноценно проходить, пока единый реестр памятников всех категорий не создан. Не существует не только «описи» всего наследия, но и централизованных данных, у какого органа или организации каждое здание находится в собственности.
В статье 48 ФЗ № 258 говорится, что при заключении договора купли-продажи объекта наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению памятника, которые и являются ограничениями права собственности на данный памятник и указываются в специальном документе — охранном обязательстве. Оно выдается госорганами, охраняющими наследие. Их целых три: Минкультуры, Роскультура и Росохранкультура. Там же описано, какие требования к содержанию и сохранению здания должен выполнять пользователь объекта. В статье есть пункт и об исключении памятника из реестра, что означает отмену охранного обязательства. Но получается, что, пока реестра нет, нечего и исключать из него. Или, наоборот, непонятно, какой объект считать входящим в реестр, а какой — нет. То есть охранять пока тоже нечего.
По словам юриста PricewaterhouseCoopers Ольги Полещук, без реестра доверительным управляющим или арендаторам будет сложно привлекать финансирование для объекта — те же кредиты банков, из-за того что неясен вопрос с собственностью памятников и условиями охранных обязательств. Как сказал руководитель департамента проектного финансирования дирекции инвестиционных банковских операций Внешэкономбанка Денис Ноздрачев, «мы заинтересованы в проектах реконструкции и восстановления памятников, особенно таких, в которых четко прописаны правовые основы и в которых есть в частной собственности земля».
Похождения «Великого реестра»
Одним из поводов собрать специальную конференцию стало и оперативное задание, полученное чиновниками по закону № 258, — подготовить списки памятников федерального значения по всем городам и весям до 1 июля 2007 г. Чтобы составить единый перечень объектов, с принадлежностью которых надо определиться, прежде чем отдавать или сдавать их в аренду инвесторам. Эти перечни должны сначала передать чиновники из регионов в Минкульт и Росимущество, которые согласуют списки и передадут их обратно в субъекты РФ, объяснил замминистра культуры и массовых коммуникаций Дмитрий Амунц, взгляд которого во время интервью не скрывал разочарования во всей этой системе. Но согласование списков и их централизация еще не означают единый государственный реестр. Реестр отличается от списков хотя бы тем, что в нем есть паспорт каждого объекта. «Потом будем ждать выхода положения правительства о едином реестре федеральных объектов культурного наследия, которое еще не известно когда выйдет», — подытожил Амунц.
Данные об объектах федерального значения предоставляют региональные администрации, внося свои предложения, а перечни памятников с таким статусом формируют федеральные органы исполнительной власти. Специальные уполномоченные службы в регионах наделены правом решить, какой памятник местного значения включить в реестр. Но окончательное решение об этом примут федеральные службы.
После 1 июля разграничение собственности должно пойти полным ходом. Будет создан и реестр зданий, вообще не подлежащих приватизации.
Губернатор Зеленин отметил, что в Твери, например, большинство усадебных памятников находится в федеральной собственности, но право собственности на них не зарегистрировано в Федеральной регистрационной службе. И это очень мешает охранять, содержать и восстанавливать. И не определены точные критерии, по которым возможно разграничение памятников по видам собственности: федеральная, региональная, муниципальная, не создан алгоритм.
В середине заседания поднялся известный активист в области охраны наследия, президент Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий Григорий Томчин. Он заявил сидящим в президиуме, что у них, т. е. у госслужб, никогда не хватит денег на создание реестра всех памятников. «А пока мы будем делать пилотные проекты, все памятники рухнут», — сказал он. Томчин предложил государству сознаться в своей несостоятельности и для начала заняться созданием реестра самых обветшалых построек. И сделать их паспортизацию силами частных инвесторов. Если еще и ускорить принятие закона о доверительном управлении, внести несколько поправок в Земельный кодекс и выпустить документ, ограничивающий общественные посещения памятников, принадлежащих частным инвесторам, то дело вообще пойдет быстрее. Предложение создать отдельный реестр на частные средства понравилось президиуму, и Томчину тут же поручили возглавить это направление.
Заманчиво-убыточный фандрайзинг
По мнению представителей власти, все идет к созданию рынка памятников. А некоторые предприниматели уже пытаются зарабатывать на наследии, но с трудом. Окупаемость проектов, по прогнозам, будет доходить до 10 лет. Уникальны примеры в Твери, где группа компаний «Конкор», известная строительством в Подмосковье спортпарка «Яхрома», управляет двумя усадьбами. В Калязине компания приобрела и отреставрировала одну из полуразрушенных городских усадеб, создав в ней базу отдыха. За воссоздание утраченных построек администрация выплатила компенсацию «Конкору». Эта же компания говорила об идее создания отеля в тверском дворцовом комплексе «Знаменское-Раек», который она взяла в аренду. Это комплекс федерального значения, сейчас ведется его реставрация, на которую уйдет несколько миллионов долларов. Игроки — пионеры формирующегося рынка известны: Ольга Троицкая-Миркович, взявшаяся восстанавливать свое фамильное имение под Тулой, Михаил Лермонтов, потомок поэта, возродивший родовую усадьбу «Середниково» под Москвой, частный предприниматель Иван Синюшкин, открывший в восстановленной усадьбе Ростова Великого отель, аукционный дом «Гелос», банки, вкладывающие средства в особняки, вроде Банка Москвы или Импэксбанка. Говорят, в Москве уже все наследие прибрано инвесторами к рукам. Но вот в провинциях еще много усадеб. Тот же фонд «Возрождение русской усадьбы» постоянно занят поиском объектов и пополнении баз данных.
До сих пор главным препятствием для бизнесменов был мораторий на приватизацию федеральных памятников. Но с его отменой список препятствий не исчерпан. Вот если бы в России появилась полноценная гарантия права частной собственности — с правом наследия, — то предприниматели хлынули бы рядами в этот сектор. Нет пока для инвесторов памятников и каких-то особых льгот, хотя идеи в законотворческих кругах витали.
Препятствием на пути возрождения усадебных комплексов стали и затраты на разработку проекта зон охраны, которые возлагаются на собственника или пользователя усадьбы, говорят эксперты. Получается, что, вложив деньги в покупку или аренду памятника, владелец должен оплатить еще и разработку ограничений собственной деятельности на прилегающих территориях. При таком подходе государство не скоро найдет инвесторов, особенно арендаторов. Не прояснены и правила разграничения собственности на памятники ландшафтной архитектуры — прилегающие к усадьбам парки, водоемы.
С властью на брудершафт
На февральской конференции немножко поспорили о налоговых льготах. Часть присутствующих высказалась в пользу таковых для умниц-инвесторов. Другая часть, в основном чиновники в президиуме, — против. На взгляд Амунца, льготы хороши как универсальный инструмент, но только не как отраслевой. Сразу же возникают офшоры и борьба инвесторов за получение этих льгот. Лучше уж пусть государство возьмет на себя обязательство гарантировать инвестору какой-то процент минимальной доходности от коммерческого использования памятника.
За рубежом все проще. В Индии инвесторы заинтересованы в управлении и аренде памятников больше, чем государство. И бизнес еще должен доказать, почему правительству выгодно заключать с ним союз, рассказал директор PricewaterhouseCoopers в Индии Нитин Нагпал. В этой стране 26 объектов всемирного наследия. За них со стороны власти отвечают минтуризма, минкультуры и археологическая служба, которые финансирует федеральное правительство и администрации штатов. Игроки рынка, находясь в партнерстве с государством, могут передать ему как ценность свои технические навыки и управленческий опыт, а также деньги на памятники. Правительство же обеспечивает льготное кредитование проектов, национальные стандарты, правовое регулирование и рекламную поддержку. Наиболее успешной моделью индийского ГЧП признан проект отеля «Херитадж», в старинном здании были заинтересованы крупные гостиничные операторы. Кстати, отели во всем мире признаются одной из эффективнейших форм ГЧП, есть много примеров их создания в особняках.
Нитин Нагпал привел в пример несколько моделей государственно-частного партнерства, известных в его стране. Это может быть договор обслуживания, по которому работает с памятником инвестор. Договор управления — схема аренды здания, строительство, эксплуатация, реставрация. Концессия (когда инвестор определяется конкурсом, строит или реконструирует здание и эксплуатирует его определенное время без права собственности и внося плату за пользование). Частная собственность. Причем больше всего выгод государство получает от последних трех моделей.
Партнерство власти и бизнеса в Индии создается по тем же причинам, что и в России, когда, например, памятник не может содержать государство. Так произошло с мировой легендой Тадж-Махал, против управления которой частной компанией сначала восстала общественность. Но потом успокоилась.
Заграница нам поможет
Когда на конференции дали слово Григорию Томчину, он рассказал об одном из выступлений в Германии перед сотней немецких бизнесменов. И все они якобы выразили готовность стать участниками российских ГЧП, как только законодательство РФ залатает погрешности.
И немцы действительно пришли в Россию. Но пока не как инвесторы, а как консультанты. Существует такой проект — «Твининг», суть которого — помогать странам в области сохранения памятников. «Программа «Твининг» реализуется в России после того, как Министерство культуры РФ обратилось с просьбой к Европейскому союзу оказать помощь в консультировании ГЧП, создающихся в вашей стране, — рассказал постоянный советник «Твининг» Уве Редигер. — В конкурсе, проводимом ЕС, победила Германия».
В России в проект вошли 50 немецких и российских экспертов. Консультировать бизнесменов и госслужбы они будут до конца 2007 г., помогая воплощать в жизнь российские мечты, связанные с созданием стандартов для этого нового рынка памятников, привлечением туристов, совершенствованием законов и т. д. По словам Редигера, финансирует консалтинг проекта «Твининг» в России Европейский союз.
Сейчас эксперты «Твининга» консультируют три русских коммерческих проекта. Международный туркомплекс в Ясной Поляне, который возглавляет потомок писателя Льва Толстого Владимир Толстой. Создание Национального траста как формы управления памятниками, предложенное фондом «Возрождение русской усадьбы». И проект уже созданного ГЧП в усадьбе Лермонтова — Национальный Лермонтовский центр в «Середниково».
По словам Редигера, задача немецких специалистов — осуществить только консалтинговые функции в рамках программы и порекомендовать российским участникам, как привлечь инвестиции в проекты и как лучше построить работу в форме ГЧП. За дальнейшие действия девелоперов проектов, в частности за результат поиска источника финансирования, консультанты ответственности не несут. Для реализации трех презентованных проектов программы, как считает Редигер, потребуется долгое время.
На конференции в Третьяковке был, наверное, весь цвет формирующегося российского сообщества охраны наследия, в которое входят те, у кого есть живой коммерческий, художественный или административный интерес к культуре и истории. Не было почему-то только Росимущества. А под занавес с места поднялся священник, направленный на конференцию Русской православной церковью, чтобы сделать заявление, что и церковь собирается участвовать в ГЧП, и внести во всю эту суматоху немного духовности.
«Ведомости», 19 марта 2007 года
Внимание!
При перепечатке материалов данного сайта активная гиперссылка на tomchin.ru обязательна.
|
