Аналитика

Процесс пошел Новый 2004 год начался, в том числе, и с объявления Президентом начала кампании против коррупции. Взяточничество, как национальная традиция, насчитывающая столетия истории, не так-то легко поддается любым репрессивным мерам. Но, судя по всему, на этот раз власть всерьез рассчитывает на успех. Речь идет об административной реформе, осуществлять которую планируются на детально разработанной законодательной базе и с использованием всех последних достижений информационных технологий.

 

По заявлению Президента, власть поставила себе задачу детальное уточнение функций министерств и ведомств, и построение такой системы функционирования госструктур, которая была бы динамичной, эффективной и прозрачной.

 

Возникает резонный вопрос: динамичной, эффективной и прозрачной для кого? Ответ ясен: для тех, кто сверху. Четкость работы всех органов власти, оперативность выполнения решений вышестоящих руководителей необходимы для нормального функционирования государственного аппарата.

Именно из соображений максимальной эффективности, в административной реформе, которая инициирована сегодня, использован опыт систем управления современных крупных компаний и корпораций. В системе управления крупных коммерческих организаций выстроена жесткая, эффективная и технологичная система контроля каждого сверху вниз и полной отчетности от каждого снизу вверх. И это оправдано. Так как, критерии эффективности деятельности компании — коммерческий успех, прибыль, сокращение расходов. Что же касается государства, то критерий эффективности деятельности власти и всех структур власти несколько иной — комфорт, безопасность и благополучие граждан.

 

Выстроив административную систему по образу и подобию современных корпораций, мы действительно можем добиться определенного успеха — будут лучше работать министерства и ведомства, но мы не решим основную проблему взаимоотношений граждан и власти.

 

Так кто же будет вворачивать лампочку? Если ограничиться только этой и только такой частью административной реформы, то в итоге мы получим еще больший разрыв между гражданином и властью.

Добившись эффективности работы системы в ответ на распоряжения «сверху», мы рискуем совсем утратить какую-либо адекватную реакцию властей на то, что происходит «снизу». И тогда гражданину, чтобы добиться решения своего самого простого вопроса от государства придется обращаться каждый раз на уровень выше. В итоге, за каждую перегоревшую лампочку в подъезде будет отвечать если не Президент, то губернатор, по меньшей мере. Это традиционно для нашей страны, но не имеет ничего общего с эффективностью функционирования государственного аппарата.

 

Нельзя строить взаимоотношения во власти так, как в бизнесе, потому что там и там существуют принципиально разные критерии оценки результата. Можно и нужно строить административную систему так, чтобы четко выполнялись решения власти. Но надо понимать, что это только половина дела, причем, не решающая. Критерий эффективности работы власти — это качество услуги, оказанной гражданину или объединению граждан (юридическому лицу, общественной организации), но в первую очередь, гражданину. И это необходимо учитывать при проведении административной реформы.

 

Гражданин и государство: права и обязанности. За громкими словами о патриотизме, о любви к Родине, о том, что хватит ругать нашу страну и пора начать гордиться Великой Державой, забывается тот простой факт, что государство существует для своих граждан и благодаря своим гражданам. И весь спектр взаимоотношений власти и гражданина — это вопрос оказания услуги. От обеспечения безопасности, до обеспечения комфорта проживания, от создания инфраструктуры до… поддержания патриотизма. Любой вид деятельности — это услуга гражданину. Как правило, мы привыкли воспринимать это иначе, тем более, что стиль работы чиновников не оставляет нам выбора, но по своей сути административная система, чиновничий аппарат существует для того, чтобы обслуживать интересы граждан. Развитие государства и уровень жизни его граждан — это вопрос качества оказываемой услуги человеку: будь то реакция на его жалобу, его безопасность или возможность гордиться собственным государством, то есть, патриотизм.

И для того, чтобы государственный аппарат подобающим образом взаимодействовал с гражданами страны, необходимы четко прописанные правила этого взаимодействия. Если, в результате административной реформы, будет явный приоритет решений сверху, над обращениями снизу, мы получим всю ту же буксующую систему. Чиновник — государственный служащий — нуждается в четко поставленной задаче и определенном способе ее решения.

 

Следовательно, административная реформа сегодня призвана не только обеспечить четкость исполнения властных решений, но и создать условия для эффективного взаимодействия государства и граждан. Первую часть реформы — повышение исполнительской дисциплины — власть начала усиленно и активно реализовывать. Это привело к созданию так называемых административных регламентов, нормативов для деятельности органов власти, вплоть до должностной инструкции: со сроками, поощрениями и наказаниями. И это создает основу для реализации второй части реформы.

 

Вторая часть реформы — построение системы, которая была бы динамичной, эффективной и прозрачной не только для решений сверху, но и для обращений снизу. Для этого, необходимо создать подробные регламенты процедуры принятия решений по обращениям граждан и обеспечить контроль самими заявителями над прохождением своего обращения внутри административной структуры.

Важно понимать, что нормативы, регламентирующие чиновника, его работу по обращению и заявлению гражданина, не будут работать, если не будет контроля. До последнего времени, такой контроль мыслился через проверяющие организации, через общественные движения, то есть, через посредников. Но как только контроль осуществляется через посредников, проблема коррупции возникает вновь, уже в контролирующих организациях. Контроль эффективен только в том случае, когда осуществляет его заинтересованный в решениях власти человек — сам проситель, гражданин, заявитель. Еще недавно такое выглядело утопией. Сегодня уже есть механизм, который позволяет каждому гражданину получить возможность контролировать прохождение своего заявления, обращения, просьбы, письма в государственных структурах.

 

Этот механизм был реализован в городе Сеуле и получил название программа «OPEN». Сегодня программа «OPEN» рекомендована мировой общественности, как эффективное средство борьбы с коррупцией. В Сеуле, который носил титул самого коррумпированного города мира, благодаря введению программы коррупция снизилась как минимум в 6 раз.

 

Суть программы — возможность граждан в любое время проследить ход рассмотрения документов по своему обращению через сеть Интернет с любого компьютера. Таким образом, обеспечивается прозрачность деятельности администрации, создающая предпосылки для искоренения коррупции. Система онлайнового контроля рассмотрения обращений граждан позволяет предотвратить ненужные проволочки или несправедливое рассмотрение чиновниками дел, позволяет исключить непосредственный контакт «чиновник-заявитель», провоцирующий коррупционные отношения, дает инструмент для протеста, если замечены какие-либо нарушения.

 

Если я хочу получить от власти, скажем, разрешение на перепланировку квартиры, или лицензию на производство или продажу того или иного товара или услуги, или необходимые документы для строительства предприятия, или разрешение на лесозаготовку, или возможность покупки участка земли и застройку этого участка, — то в соответствующем законе должна быть глава, которая определяет порядок и сроки принятия этих решений пошагово. Так, чтобы документ, пришедший в то или иное ведомство, находился там строго определенное законом время, и не часом больше. Так, чтобы перечень возможных принятых решений, которое это ведомство имеет право принять по данному документу, указывался ему в законе. Так, чтобы в законе указывался и исчерпывающий перечень причин для отказа. То есть, должен быть полностью и детально прописан административный регламент процедуры принятия решений.

 

При этом если система он-лайного контроля граждан над прохождением своего заявления — обращения функционирует, то все нарушения по времени и по принятию решений становятся очевидны. Это позволяет и гражданину контролировать власть, и дает дополнительный инструмент вышестоящим руководителям оценивать эффективность работы своих подчиненных.

 

Таким образом, сегодня необходимо выйти с предложениями к законодателям создать нормативную базу для конкретных взаимодействий государственного аппарата и гражданина, в которой были бы определены жесткие функции власти в этом контакте «гражданин — власть».

 

Две части административной реформы должны выполняться одновременно. И уже, на семинаре, который проводил заместитель министра экономического развития Михаил Дмитриев, была принята концепция второй части административной реформы, изложенная выше. Что же касается технической части обеспечения прозрачности системы для взгляда «снизу», то с 2003 года в Петербурге ведется активная работа по созданию условий для он-лайнового контроля гражданами работы власти. Контуры реализации программы контроля на основе новых регламентов принятия решений по обращению граждан, уже ясны. (В Санкт-Петербурге эта программа получила название «Антибюрократ», и нами были уже проработаны возможные механизмы обеспечения доступа каждого жителя города к сети Интернет через почтовые отделения.)

 

Безусловно, это вопрос ни одного дня. Но уже в течение года можно проработать регламенты для тех процедур, которые наиболее полно и детально уже прописаны в законах. Это вопрос приобретения участка земли, регистрация предприятий, ремонт квартиры, вопросы квартирной очереди, получение жилья, ипотека. Чуть больше времени займет проработка других направлений деятельности власти, точек взаимодействия гражданина и государства. Важно, что вводить систему можно постепенно, тем самым, ограничивая чиновника, делая его государственным служащим, которому четко поставлены задачи и условия ее выполнения. И нет вариантов, при выборе которых, он может взять взятку.

 

Административная реформа и ее последствия. Административная реформа в комплексе, в такой форме, в которой учитывается и эффективность системы по требованию власти и результативность ее во взаимодействиях с гражданином, означает не просто ужесточение контроля над чиновником, а формирование нового уровня функционирования государства. Обладая детально разработанными регламентами, мы можем определить «лишние» функции государства, определить функции, которые можно будет передать обществу, определить функции, которые должны будут остаться у государства, определить принципы контроля гражданина над его взаимоотношениями с властью.

 

Напряжение, которое сегодня накапливается в обществе, смутные ожидания «закручивания гаек» возникают не только от демонстративных акций силовиков, но и от ощущения каждого, что власть усиливает контроль. Внедрение все более совершенных систем учета и контроля над гражданином не компенсируется формированием механизмов контроля гражданина над действиями власти. На сегодняшний день, контроль гражданина в нашей стране только политический, который находит выражение даже не в самих выборах законодателей или президента, а в отношениях к этим выборам. Если власть невозможно контролировать, гражданин не ходит на выборы. Желание человека выразить свою гражданскую позицию прямо пропорционально его вере в действенность этого поступка.

 

Мы должны иметь возможность контроля власти, а не только она — нас. Власть вводит и ужесточает систему контроля. Мы тоже должны ввести систему контроля и добиться прозрачности действий чиновников.

Наконец, новые технологии вместе с прописанными регламентами поведения государственных служащих, неизбежно приведут к тому, что до последнего времени считалось маловероятным: к сокращению численности бюрократического аппарата. Естественно, если для контроля над чиновником создаются контролирующие и проверяющие инстанции, бюрократический аппарат только растет. Если же многие функции государства передаются самим гражданам, а эффективность работы каждого госслужащего становится ясной и понятной для наблюдателей, количество сотрудников, необходимых, для нормальной работы подразделения легко просчитывается. К слову сказать, в Сеуле удалось сделать сократить численность бюрократического аппарата в три раза. Для нашей страны этот вопрос не менее актуален. Не говоря уже о том, что Россия всегда славилась раздутыми чиновничьими штатами, так еще в скором времени требования госструктур вступят в конфликт с экономикой и армией. Демографический кризис не оставляет выбора: или эффективно работать или выбирать что-то одно: экономику, силовые структуры или госструктуры. Если мы хотим жить в богатой и благополучной стране, нам придется искать пути удовлетворения всех потребностей и общества и государства.

 

Григорий Томчин