|
Экономический механизм защиты культурного наследия
Государственная политика в области сохранения культурного наследия должна быть основана не на традиционной «охране от», предусматривающей меры запретительного характера, а на концепции «охрана для», предусматривающей наряду с охранными ограничениями создание оптимально выгодных условий для инвесторов, готовых вкладывать средства в сохранение памятников.
Постиндустриальная цивилизация осознала высочайший потенциал культурного наследия, необходимость его сбережения и эффективного использования как одного из важнейших ресурсов мировой экономики.
Утрата культурных ценностей невосполнима и необратима. Любые потери культурного наследия неизбежно отразятся на всех областях жизни нынешнего и будущих поколений, приведут к духовному оскудению, разрывам исторической памяти, обеднению общества в целом. Они не могут быть компенсированы ни развитием современной культуры, ни созданием новых значительных произведений. Накапливание и сохранение культурных ценностей - основа развития цивилизации.
Государственная политика в области сохранения культурного наследия должна быть основана не на традиционной «охране от», предусматривающей меры запретительного характера, а на концепции «охрана для», предусматривающей наряду с охранными ограничениями создание оптимально выгодных условий для инвесторов, готовых вкладывать средства в сохранение памятников.
Анализ сложившейся ситуации в сфере сохранения и управления объектами культурного наследия, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов федерации и в муниципальной собственности, показывает наличие серьезных проблем в этой сфере:
1. Отсутствие в российском законодательстве четкого и системного подхода к охране объектов культурного наследия; законодательно четко не определены:
- условия и порядок распоряжения (отчуждения или передачи прав) объектами культурного наследия;
- порядок установления и выполнения требований и ограничений по сохранению и использованию объекта культурного наследия, в том числе охранных обязательств;
- порядок осуществления контроля за выполнением этих требований, ограничений и обязательств.
2. Отсутствие системы в организации работы государственных органов по охране объектов культурного наследия.
3. Аварийное состояние большинства объектов культурного наследия. (По данным Министерства культуры Российской Федерации из охраняемых государством 90 тысяч объектов культурного наследия и более 140 тысяч выявленных объектов культурного наследия около половины находятся в неудовлетворительном и аварийном состоянии).
4. Отсутствие пообъектного состава объектов культурного наследия и достоверной информации о наличии и их состоянии (физической сохранности) указанных объектов.
5. Отсутствие средств на реконструкцию, восстановление и содержание объектов культурного наследия. (По имеющимся данным, необходимые расходы на реконструкцию, восстановление и содержание данных объектов в несколько раз превышают возможности бюджетов всех уровней. Средства, выделяемые на содержание данных объектов, не позволяют осуществлять не только поддержание их текущего состояния, но зачастую средств недостаточно даже на консервацию этих объектов, что в свою очередь приводит к их утрате)
7. Отсутствие нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», и методических документов:
а) Правительством Российской Федерации не утверждено Положение О Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, работа по включению в Единый реестр объектов культурного наследия не может быть организована.
б) Правительством Российской Федерации не определен порядок осуществления государственного контроля в области государственной охраны объектов культурного наследия, а также порядок установления льготной арендной платы и выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения.
в) Отсутствуют методические подходы к оценке охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия и к определению различных типов стоимостей этих объектов, которые должны применяться в определенных целях и для определенных сделок с объектами (страхование, приватизация, передача в аренду, доверительное управление и др.).
г) Отсутствуют установленные требования о порядке и условиях страхования объектов культурного наследия.
Охрана объектов культурного наследия должна представлять собой единую систему правовых, организационных, финансовых, информационных, материально - технических и иных и нормативных актов в области сохранения, содержания и использования этих объектов, а также систему организации комплексной, взаимосвязанной работы органов государственной власти по охране объектов культурного наследия и органов государственной власти по контролю за их сохранением, их территориальных подразделений, а также граждан и общественных организаций по охране объектов культурного наследия.
Политика государства в сфере сохранения культурного наследия должна предусматривать нормативно-правовое, методическое, научно-техническое, организационное, социальное, финансово-экономическое обеспечение деятельности по охране культурного наследия.
Нормативно-правовое обеспечение охраны объектов культурного наследия должно предусматривать законодательное установление исчерпывающих требований, установленных в отношении такого объекта культурного наследия, и охранных обязательств, которые должны выполняться собственниками (пользователями), а также законодательное установление ответственности, которая наступит в случае невыполнения собственником (пользователем) таких требований и обязательств. В связи с этим, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", предусматривающие:
1) уточнение понятия «паспорт объекта культурного наследия» и состав сведений, подлежащих включению в паспорт объекта, а именно:
- описание объекта;
- охранные обязательства в отношении объекта;
- требования по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия;
- требования по обеспечению доступа к объекту культурного наследия, являющиеся требованиями по обеспечению целевого использования данного объекта, предусматривающие категории объектов культурного наследия по требованиям к обеспечению доступа к ним, а именно:
- государственные музеи и музейные фонды со специальным режимом доступа;
- объекты, по отношению к которым устанавливаются требования по режиму музеефикации;
- объекты, в отношении которых устанавливается обязательный публичный доступ;
- объекты, в отношении которых устанавливается ограниченный доступ;
- объекты, в отношении которых не устанавливаются требования по обеспечению доступа во внутренние помещения объекта;
- реестры необходимых и проведенных в отношении соответствующего объекта культурного наследия восстановительных работ, мероприятий, необходимых для сохранения объекта, работ по его перемещению;
- сведения об оценке охранно-сервисного потенциала и результатах проведенных оценок различных типов стоимостей объекта культурного наследия;
2) уточнение понятия «охранные обязательства» и требования к охранным обязательствам, порядок их установления, прекращения и изменения, предусмотрев полномочия органов государственной власти по установлению охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия и контролю за их исполнением;
3) конкретную систему санкций, применяемых в отношении собственника (пользователя), в случае, если собственник (пользователь) объекта культурного наследия не соблюдает установленных в отношении данного объекта требований по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту, охранные обязательства или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, вплоть до прекращения права собственности (пользования) на объект культурного наследия и безвозмездного изъятия в судебном порядке объекта культурного наследия у собственника;
4) порядок прекращения права собственности (пользования) на объект культурного наследия, либо на земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия.
Кроме того, должно быть законодательно установлено, что распоряжение (отчуждение или передача прав) объектом культурного наследия осуществляется при условии обременения прав на объекты культурного наследия установленными требованиями по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, по обеспечению доступа к объекту культурного наследия и охранными обязательствами, обеспечивающими надлежащее сохранение, содержание и использование объектов культурного наследия.
Что же делать, если сегодняшние владельцы объектов культурного наследия оказались недобросовестными при использовании общественного достояния? Решение проблемы однозначно видится в поиске для объектов культурного наследия рачительного хозяина, несущего бремя их содержания и ответственность за их сохранение.
Распоряжение (отчуждение или передача прав) объектом культурного наследия должно осуществляется при условии обременения прав на объекты культурного наследия обязательствами по надлежащему сохранению, содержанию и использованию объектов культурного наследия, включая требования по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, по обеспечению доступа к объекту культурного наследия (охранные обязательства) в качестве существенных условий соответствующих договоров.
Основанием для принятия решения о распоряжении объектами культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, является внесение сведений об объектах культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, установление в отношении объектов культурного наследия охранных обязательств и утверждение зон охраны этих объектов.
Для выявления указанных сведений можно и нужно привлекать граждан и юридических лиц, в частности, необходимо установить, что заинтересованные юридические лица и граждане Российской Федерации вправе представлять в соответствующие органы охраны культурного наследия сведения, необходимые для обеспечения государственного учета объектов культурного наследия и подготовки документации по планировке территорий зон охраны указанных объектов в соответствии с требованиями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Градостроительного Кодекса Российской Федерации и Земельного Кодекса Российской Федерации.
Распоряжение объектом культурного наследия не должно ограничиваться только куплей-продажей (приватизацией) объекта, а должно предусматривать иные способы распоряжения объектами культурного наследия, не предусматривающих их отчуждения.
На сегодняшний день необходимо применение рыночных механизмов сохранения и использования объектов культурного наследия, позволяющих обеспечить привлечение средств для охраны и развития объектов культурного наследия, развитие государственно-частного партнерства.
Одним из новых и перспективных способов распоряжения объектами культурного наследия, не предусматривающих их отчуждения, является заключение в отношении таких объектов концессионных соглашений.
Концессионное соглашение позволит за счет средств инвестора осуществлять меры по реставрации, капитальному ремонту и (или) по воссозданию физического облика памятника без его отчуждения из государственной собственности.
Правовая база реализации концессионных соглашений в сфере культуры подготовлена: В 2005 году Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях», в феврале этого года, Постановлением Правительства РФ № 90 утверждено типовое концессионное соглашение в отношении объектов культурного наследия.
Схема реализации концессии в отношении памятника такова:
по концессионному соглашению концессионер обязуется за свой счет воссоздать и (или) реставрировать объект культурного наследия, право собственности на который принадлежит концеденту, и осуществлять культурно-просветительскую, музейную или иную деятельность с использованием объекта культурного наследия, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом культурного наследия для осуществления указанной деятельности.
Концессионное соглашение должно предусматривать обязанности концессионера по:
- обеспечению физической сохранности объекта культурного наследия, в том числе по его реставрации, капитальному ремонту и (или) восстановлению физического облика объекта;
- сохранению особенностей объекта культурного наследия, послуживших основанием для внесения его в Реестр и подлежащих обязательному сохранению при использовании объекта в любой хозяйственной деятельности (предмет охраны);
- сохранению социально значимого способа использования объекта культурного наследия и (или) приспособлению объекта для современного использования;
- сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия;
- по обеспечению установленных требований по обеспечению доступа к объекту культурного наследия;
- по обеспечению выполнения охранных обязательств, установленных для соответствующего объекта культурного наследия.
В результате, как правило, в выигрыше оказываются и Концедент (ведь в его собственности остается объект культурного наследия, отреставрированный, либо воссозданный Концессионером), и Концессионер (извлекший прибыль от осуществления деятельности с использованием объекта концессионного соглашения, не только материальную, но и имиджевую), и граждане (ведь объект культурного наследия, прежде всего, народное достояние).
Кроме заключения в отношении объекта культурного наследия концессионного соглашения, возможна передача прав на объект культурного наследия посредством заключения договоров аренды и доверительного управления при условии обременения прав на объекты культурного наследия обязательствами по надлежащему сохранению, содержанию и использованию объектов культурного наследия, включая требования по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, по обеспечению доступа к объекту культурного наследия (охранные обязательства) в качестве существенных условий соответствующих договоров.
На пути реализации экономических механизмов защиты культурного наследия есть несколько препятствий:
1. На сегодняшний день отсутствуют методические подходы к оценке охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия и к определению различных типов стоимостей этих объектов, которые должны применяться в определенных целях и для определенных сделок с объектами (страхование, приватизация, передача в аренду, доверительное управление и др.).
Оценку охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия необходимо осуществлять исходя из следующих существенных факторов, характеризующих эти объекты:
1. Эти объекты являются материальными объектами недвижимого имущества;
2. Эти объекты являются особой формой исторического и культурного наследия, и их значимость и полезность характеризуются не только экономическими критериями, но и такими неэкономическими критериями как историко-культурное и историко-архитектурное значение, художественное, научное, мемориальное и иное значение объекта культурного наследия для истории и культуры соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
3. Невосполнимость утраты (лишения) объектов культурного наследия.
4. Для объектов культурного наследия могут быть установлены различные способы их использования.
Для оценки охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия могут использоваться такие виды стоимостей этих объектов, как:
- рыночная стоимость;
- рыночная стоимость при установленном способе использования объекта;
- рыночная стоимость с учетом наилучшего способа использования объекта;
- стоимость замещения объекта (затраты на воспроизводство);
- стоимость лишения (утраты) объекта, и другие типы стоимостей, отражающие значение объекта культурного наследия.
При определении рыночной стоимости объекта культурного наследия необходимо учитывать его потенциальную доходность (например: чистый операционный доход от экскурсионной деятельности, чистый операционный доход от продажи сувенирной и печатной продукции, проведения специализированных культурно-массовых мероприятий, конференций, продажи прав на проведение фото и киносъемок, продажи прав на использование логотипов и т.д.) при использовании его в соответствии с его значением для истории и культуры.
2. Также необходима разработка особенностей бухгалтерского, статистического и налогового учета объектов культурного наследия, позволяющих организовать учет этих объектов, отражающий их специфику как памятников истории и культуры и затраты на содержание и сохранение памятников, такие как: стоимость восстановительных работ, стоимость мероприятий, необходимых для сохранения объектов археологического наследия и стоимость работ по перемещению памятника.
3. Также плохо дело обстоит и с установлением требований о порядке и условиях страхования объектов культурного наследия. Сложившаяся ситуация диктует необходимость законодательного установления обязательного страхования как самих объектов культурного наследия, так и гражданской ответственности их собственников (пользователей). В связи с этим, требуется внесение соответствующих поправок в Федеральный закон «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Однако, это не значит, что в настоящий момент страховать объекты культурного наследия невозможно. В частности, уже сейчас необходимо обеспечить страхование объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, в том числе переданных в хозяйственное ведение и оперативное управление, с использованием существующих методик страхования недвижимого имущества.
Сложность вышеуказанных проблем требует комплексного, системного подхода к их решению и незамедлительных действий по применению экономических механизмов к защите культурного наследия.
Кроме того, необходимо разработать и принять комплекс нормативно-правовых актов, обеспечивающих привлечение бюджетных и особенно внебюджетных средств в развитие системы охраны объектов культурного наследия, как один из секторов ускоренного развития экономики страны. В связи с этим, мы предлагаем в проект решения также включить пункт, который позволит обеспечить ускоренное развитие туризма, а также традиционной и нетрадиционной благотворительности. Необходимо показать современному миру, что российское культурное наследие имеет материальную форму, обеспечивающую достойное место для России в постиндустриальном цивилизованном мире.
Галина Маланичева, Григорий Томчин, Митрополит Климент
28.06.2007
|
