|
Концепция осуществления деятельности по охране объектов культурного наследия
Анализ сложившейся ситуации в сфере сохранения и управления объектами культурного наследия, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов федерации и в муниципальной собственности, показывает наличие серьезных проблем в этой сфере:
Фонд поддержки законодательных инициатив.
1. 1. Отсутствие в российском законодательстве четкого и системного подхода к охране объектов культурного наследия; законодательно четко не определены:
- - условия и порядок распоряжения (отчуждения или передачи прав) объектами культурного наследия;
- - порядок установления и выполнения требований и ограничений по сохранению и использованию объекта культурного наследия, в том числе охранных обязательств;
- - порядок осуществления контроля за выполнением этих требований, ограничений и обязательств.
2. 2. Отсутствие системы в организации работы государственных органов по охране объектов культурного наследия.
3. 3. Аварийное состояние большинства объектов культурного наследия. (По данным Министерства культуры Российской Федерации из охраняемых государством 90 тысяч объектов культурного наследия и более 140 тысяч выявленных объектов культурного наследия около половины находятся в неудовлетворительном и аварийном состоянии).
4. 4. Отсутствие пообъектного состава объектов культурного наследия и достоверной информации о наличии и их состоянии (физической сохранности) указанных объектов.
5. Отсутствие средств на реконструкцию, восстановление и содержание объектов культурного наследия. (По имеющимся данным, необходимые расходы на реконструкцию, восстановление и содержание данных объектов в несколько раз превышают возможности бюджетов всех уровней. Средства, выделяемые на содержание данных объектов, не позволяют осуществлять не только поддержание их текущего состояния, но зачастую средств недостаточно даже на консервацию этих объектов, что в свою очередь приводит к их утрате.)
6. Запреты на распоряжение объектами культурного наследия, установленные действующим законодательством.
Пункт 2 статьи 63 «Срок и пределы действия нормативных актов об охране и использовании памятников истории и культуры Российской Федерации» Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» устанавливает, что впредь до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения, а также приостановлена регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов Российской Федерации на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности. Указанная правовая норма остановила процесс привлечения частных инвестиций в восстановление и реконструкцию объектов культурного наследия посредством их приватизации, а также путем передачи их в аренду, так как распоряжение, в том числе отчуждение, указанными объектами требует первоначальной регистрации прав собственности государства, муниципальных образований на эти объекты.
7. Отсутствие нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», и методических документов:
а) Правительством Российской Федерации не утверждено Положение О Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, работа по включению в Единый реестр объектов культурного наследия не может быть организована.
б) Правительством Российской Федерации не определен порядок осуществления государственного контроля в области государственной охраны объектов культурного наследия, а также порядок установления льготной арендной платы и выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения.
в) Отсутствуют методические подходы к оценке охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия и к определению различных типов стоимостей этих объектов, которые должны применяться в определенных целях и для определенных сделок с объектами (страхование, приватизация, передача в аренду, доверительное управление и др.). Оценку охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия необходимо осуществлять исходя из следующих существенных факторов, характеризующих эти объекты:
1. 1. Эти объекты являются материальными объектами недвижимого имущества;
2. 2. Эти объекты являются особой формой исторического и культурного наследия, и их значимость и полезность характеризуются не только экономическими критериями, но и такими неэкономическими критериями как историко-культурное и историко-архитектурное значение, художественное, научное, мемориальное и иное значение объекта культурного наследия для истории и культуры соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
3. 3. Невосполнимость утраты (лишения) объектов культурного наследия.
4. 4. Для объектов культурного наследия могут быть установлены различные способы их использования.
Для оценки охранно-сервисного потенциала объектов культурного наследия могут использоваться такие виды стоимостей этих объектов, как:
- - рыночная стоимость;
- - рыночная стоимость при установленном способе использования объекта;
- - рыночная стоимость с учетом наилучшего способа использования объекта;
- - стоимость замещения объекта (затраты на воспроизводство);
- - стоимость лишения (утраты) объекта, и другие типы стоимостей, отражающие значение объекта культурного наследия.
При определении рыночной стоимости объекта культурного наследия необходимо учитывать его потенциальную доходность (например: чистый операционный доход от экскурсионной деятельности, чистый операционный доход от продажи сувенирной и печатной продукции, проведения специализированных культурно-массовых мероприятий, конференций, продажи прав на проведение фото и киносъемок, продажи прав на использование логотипов и т.д.) при использовании его в соответствии с его значением для истории и культуры.
Необходима разработка особенностей бухгалтерского, статистического и налогового учета объектов культурного наследия, позволяющих организовать учет этих объектов, отражающий их специфику как памятников истории и культуры и затраты на содержание и сохранение памятников, такие как: стоимость восстановительных работ, стоимость мероприятий, необходимых для сохранения объектов археологического наследия и стоимость работ по перемещению памятника.
г) Отсутствуют установленные требования о порядке и условиях страхования объектов культурного наследия.
Сложность вышеуказанных проблем требует комплексного, системного подхода к их решению.
Охрана объектов культурного наследия должна представлять собой единую систему правовых, организационных, финансовых, информационных, материально - технических и иных и нормативных актов в области сохранения, содержания и использования этих объектов, а также систему организации комплексной, взаимосвязанной работы органов государственной власти по охране объектов культурного наследия и органов государственной власти по контролю за их сохранением, их территориальных подразделений, а также граждан и общественных организаций по охране объектов культурного наследия.
В целях комплексного решения проблемы сохранения объектов культурного наследия, привлечения инвестиций для поддержания их в надлежащем состоянии, восстановления и реконструкции необходимо принять следующие меры:
1. Разработать и принять федеральный закон о разграничении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в государственной собственности, который должен:
А) установить правовые основы разграничения объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, на объекты культурного наследия, находящиеся в федеральной собственности, объекты культурного наследия, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, и объекты культурного наследия, находящиеся в муниципальной собственности;
Б) определить принципы и порядок разграничения объектов культурного наследия, предусмотрев в качестве основополагающих принципов разграничения объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, историко-архитектурную, художественную, научную и мемориальную ценность объекта и особое значение этого объекта для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
В) определить порядок и условия передачи объектов культурного наследия из одной формы государственной собственности в другую, в общую собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;
Г) определить порядок осуществления контроля за сохранением, содержанием и использованием объектов культурного наследия при их разграничении и передаче из одной формы государственной собственности в другую, в общую собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;
Д) установить особенности государственной регистрации прав собственности на объекты культурного наследия.
2. Разработать и принять федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в котором предусмотреть:
а) виды объектов культурного наследия, которые не подлежат приватизации, исходя из того, что не могут быть приватизированы, т.е. не могут быть переданы на возмездной основе в собственность граждан и юридических лиц объекты археологического наследия; фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям, места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, памятники религиозного назначения, ансамбли памятников и сооружений религиозного назначения, места совершения религиозных обрядов; мавзолеи, некрополи, отдельные захоронения
б) законодательно установить понятие «паспорт объекта культурного наследия», предусмотрев, что паспорт объекта культурного наследия выдается соответствующим органом охраны объектов культурного наследия собственнику на каждый объект культурного наследия, включенный в реестр, вновь выявленный объект культурного наследия, а также на объекты, не включенные в реестр, но принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления в силу Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
в) установить, что паспорт объекта культурного наследия должен включать в себя, кроме описания объекта, охранные обязательства в отношении объекта; требования по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия; реестры необходимых и проведенных в отношении соответствующего объекта культурного наследия восстановительных работ, мероприятий, необходимых для сохранения объекта, работ по его перемещению; сведения об оценке охранно-сервисного потенциала и результатах проведенных оценок различных типов стоимостей объекта культурного наследия; требования по обеспечению доступа к объекту культурного наследия, являющиеся требованиями по обеспечению целевого использования данного объекта. Требования по обеспечению доступа к объекту культурного наследия должны устанавливаться в соответствии с особенностями указанного объекта, послужившими основаниями для признания его объектом культурного наследия и для включения его в реестр и подлежащими обязательному сохранению при использовании объекта в любой хозяйственной деятельности;
г) определить следующие категории объектов культурного наследия по требованиям к обеспечению доступа к ним:
- государственные музеи и музейные фонды со специальным режимом доступа;
- объекты, по отношению к которым установлены требования по режиму музеефикации;
- объекты, в отношении которых установлен обязательный публичный доступ;
- - объекты, в отношении которых установлен ограниченный доступ;
- - объекты, в отношении которых не установлены требования по обеспечению доступа во внутренние помещения объекта;
д) законодательно установить, что иные требования к целевому использованию объекта культурного наследия, кроме указанных в законе, устанавливаться не могут;
е) установить порядок исключения объекта культурного наследия из реестра, предусматривающий принятие соответствующего решения на основании заключений государственной историко-культурной экспертизы и общественной историко-культурной экспертизы, подтверждающих полную физическую утрату объекта культурного наследия и невозможность его воссоздания или утрату объектом его историко-культурного значения в связи с отсутствием особенностей объекта, послуживших основаниями для установления его статуса как объекта культурного наследия и подлежащих обязательному сохранению;
ж) законодательно установить порядок проведения общественной историко-культурной экспертизы;
з) установить особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия, с условием обременения прав на объекты культурного наследия требованиями по сохранению такого объекта, его историко-культурной ценности и значения, а также сохранению без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны;
и) установить, что распоряжение (отчуждение или передача прав) объектом культурного наследия осуществляется при условии обременения прав на объекты культурного наследия установленными требованиями по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, по обеспечению доступа к объекту культурного наследия и охранными обязательствами, обеспечивающими надлежащее сохранение, содержание и использование объектов культурного наследия.
к) предусмотреть заключение концессионных соглашений в отношении объекта культурного наследия в случае, если необходимо осуществление мер по реставрации, капитальному ремонту и (или) по воссозданию физического облика этого объекта. Концессионное соглашение должно предусматривать обязанности концессионера по:
- - обеспечению физической сохранности объекта культурного наследия, в том числе по его реставрации, капитальному ремонту и (или) восстановлению физического облика объекта;
- - сохранению особенностей объекта культурного наследия, послуживших основанием для внесения его в Реестр и подлежащих обязательному сохранению при использовании объекта в любой хозяйственной деятельности (предмет охраны);
- - сохранению социально значимого способа использования объекта культурного наследия и (или) приспособлению объекта для современного использования;
- - сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия;
- - по обеспечению установленных требований по обеспечению доступа к объекту культурного наследия;
- - по обеспечению выполнения охранных обязательств, установленных для соответствующего объекта культурного наследия;
- - обеспечению сохранения условий обслуживания льготных категорий населения;
л) определить понятие «охранные обязательства» и установить требования к охранным обязательствам, порядок их установления, прекращения и изменения, предусмотрев полномочия органов государственной власти по установлению охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия и контролю за их исполнением;
м) установить конкретную систему санкций, применяемых в отношении собственника (пользователя), в случае, если собственник (пользователь) объекта культурного наследия не соблюдает установленных в отношении данного объекта требований по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту, охранные обязательства или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, вплоть до прекращения права собственности (пользования) на объект культурного наследия и безвозмездного изъятия в судебном порядке объекта культурного наследия у собственника;
н) установить порядок прекращения права собственности (пользования) на объект культурного наследия, либо на земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в случае, если собственник (пользователь) объекта культурного наследия не соблюдает установленных в отношении данного объекта требований по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту, охранные обязательства или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения;
о) законодательно установить возможность безвозмездного изъятия в судебном порядке объекта культурного наследия у собственников, в случае, если собственник объекта культурного наследия не соблюдает установленных в отношении данного объекта требований по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту, охранные обязательства или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения);
п) установить порядок осуществления государственного контроля за состоянием и использованием объектов культурного наследия, предусмотреть создание органов исполнительной власти, специально уполномоченных в области контроля за состоянием и использованием объектов культурного наследия и определить полномочия этих органов в области контроля за состоянием и использованием объектов культурного наследия, направленные на обеспечение соблюдения установленных требований собственниками (пользователями) объектов культурного наследия и реализацию мер по понуждению указанных лиц к надлежащему исполнению данных требований.
3. Разработать и утвердить следующие нормативные правовые акты:
-положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия;
- положение о государственной историко-культурной экспертизе;
- - положения о порядке передачи объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, в аренду или доверительное управление;
- - положение о порядке заключения концессионных соглашений в отношении объектов культурного наследия;
- - положение о порядке осуществления государственного контроля в области государственной охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с вышеуказанными законодательными и иными нормативными правовыми актами, обеспечивать включение объектов культурного наследия в прогнозные планы приватизации, предусмотрев в первоочередном порядке приватизацию объектов, в отношении которых необходимо осуществление мер по обеспечению их физической сохранности, проведению ремонтно-реставрационных работ, приспособлению объекта культурного наследия для современного использования, а также по воссозданию утраченного объекта.
Необходимо создание и обеспечение деятельности единой системы федеральных органов исполнительной власти и территориальных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия.
Сохранение, реставрация, восстановление, содержание и эффективное использование историко-культурного и архитектурно-градостроительного наследия могут быть обеспечены при условии реализации следующих мероприятий:
1) 1) Проведение всесторонних комплексных исследований, дающих полное описание художественных, исторических и иных особенностей, составляющих предмет охраны, и технического состояния объектов, уточнение пообъектного состава объектов. Для обеспечения охраны объектов культурного наследия необходимо проведение анализа имеющихся данных обо всех объектах культурного наследия, в целях достоверного и полного описания особенностей каждого объекта, являющихся предметом охраны и подлежащих обязательному сохранению, а также необходимо установить обязательные требования, ограничения и охранные обязательства по сохранению и использованию каждого объекта культурного наследия. Проведение инвентаризации объектов культурного наследия.
2) 2) Осуществление регистрации прав собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на объекты культурного наследия.
3) 3) Выработка новых механизмов эффективного использования объектов культурного наследия, позволяющих обеспечить привлечение средств, необходимых на их содержание и сохранение, является одной из основных задач, стоящих как перед органами исполнительной и законодательной власти, так и перед обществом в целом.
4) 4) Составление паспорта каждого объекта культурного наследия.
5) 5) Установление охранных обязательств и иных требований и ограничений в отношении каждого объекта культурного наследия.
6) 6) Определение, утверждение необходимого комплекса работ по сохранению, реставрации, реконструкции и модернизации каждого объекта. В зависимости от историко-архитектурной ценности и технического состояния объекта должны быть определены категории реконструктивных мероприятий:
- полная реставрация (подлежат особо ценные памятники) с приведением характера их современного функционального использования в соответствие с историко-культурным назначением;
- реставрация фасадов и отдельных сохранившихся высокохудожественных элементов интерьеров;
- внутренняя модернизация и капитальный ремонт;
- модернизация с реставрацией отдельных элементов фасадов и интерьеров, внутренняя модернизация и капитальный ремонт;
- общестроительная модернизация или капитальный ремонт с обогащением архитектуры фасадов;
- реконструкция с изменением функционального применения.
7) 7) Первоочередное осуществление противоаварийных и консервационных работ по объектам, находящимся в неудовлетворительном состоянии, по реставрации памятников, определяющих архитектурно-градостроительный облик городов.
8) 8) Определение перечня работ по воссозданию утраченных памятников.
9) 9) Выработка подходов к оценке охранно-сервисного потенциала и определению различных типов стоимостей объектов культурного наследия.
10) 10) Установление требований о порядке и условиях страхования объектов культурного наследия.
11) 11) Разработка правовой базы различных способов управления объектами культурного наследия.
12) 12) Организация образовательной, просветительской и рекламной деятельности по вопросам сохранения и содержания объектов культурного наследия.
27.02.2006
|
