|
Гражданское общество в России
Если мы действительно хотим строить гражданское общество и удобную страну, придется начать с построения местной власти. Невозможно строить местное самоуправление, если доходы местного самоуправления обезличены со стороны граждан.
Лампочки и гражданское общество
Когда Маргарет Тэтчер спросили, что питает ее неослабевающий интерес ко всему происходящему в России, она ответила приблизительно так: «У нас общая судьба. И вы, и мы были великими империями. И вы, и мы перестали ими быть. Но мы уже пережили этот момент и сделали для себя маленькую и удобную страну, а вы – еще нет».
Безусловно, наши нынешние метания, неопределенность пути, непонятность цели, невозможность построения стратегии, туманность собственной роли на мировой арене – все это следствие переживания былой «великости». Нам уже давно пора перестать морочить себе голову миражами, а надо строить пусть не маленькую, но удобную страну. А начинать следует с постройки удобного дома и удобного двора.
Каждый очередной телемост президента с россиянами официальные СМИ наводит на всевозможные верноподданнические мысли, а СМИ оппозиционные – на сарказм по поводу того, как подбираются вопросы «от народа»: мол, больше и проблем нет в стране, как чьи-то прорванные трубы. Но даже если оставить в стороне тенденциозность отбора тем для обсуждения, суть не меняется: в стране по-прежнему некому чинить трубы, вворачивать лампочки, ремонтировать дворы. Точнее говоря, такой человек есть, но он один – собственно сам президент. А кроме него, никому другому такое не под силу.
Апелляция на самый вверх по любому поводу − давняя российская традиция. Но ошибочно было бы объяснять ее пресловутым менталитетом патерналистского общества. Как раз в тех регионах, где сохраняются патерналистские традиции, лишних вопросов к президенту не возникает: как сказал местный «царь, Бог и военачальник» − так и будет. А вот в регионах, тяготеющих к западному стилю проживания − к прагматике общества потребления, − правду наверху заставляет искать элементарное понимание бессилия местной власти. Да и само понятие «власть» употребляется здесь по отношению к муниципальным органам в одном контексте − в ироническом. А как иначе, если очевидна ее беспомощность? Вот и выборы в местные органы «власти» проходят с твердыми показателями явки избирателей не более 18%. Прагматичный гражданин не станет терять целый выходной день на сомнительное удовольствие выбрать неизвестного ему человека в непонятный для него орган власти, действия которого невооруженным глазом не видны. И не стоит обвинять граждан в несознательности. Сознательность гражданского общества европейского образца начинается там, где начинаются разумность, эффективность и практицизм каждого действия. Сегодня местная власть неэффективна, а потому глубоко неинтересна.
Эффективность местной власти оценивается по ее способности организовать комфортность проживания – большего от нее не требуется. Но, кстати, и меньшее не воспринимается. Реформа местного самоуправления, которая была уже разработана, рассмотрена и запуск которой принято перенести на пару лет вперед, не учитывает конфликта интересов работающих и живущих, не подкреплена финансами, не обусловлена традицией. В результате мы рискуем вновь получить много шума, суеты и демагогии, а лампочки в подъезде, ремонт труб и благоустройство дворов будут по-прежнему требовать с президента. (С другой стороны, ему будет, о чем побеседовать с народом на следующем телемосте…)
Если же мы действительно хотим строить гражданское общество и удобную страну, придется начать с построения местной власти. Невозможно строить местное самоуправление, если доходы местного самоуправления обезличены со стороны граждан. Невозможно строить местное самоуправление, если ЖКХ монополизировано. Невозможно строить местное самоуправление, если на выборы этой власти ходит менее 25% граждан. Для того чтобы местное самоуправление стало возможным, нужно сделать его необходимым − необходимым каждому.
1. Персонифицированный бюджет
Консолидированный бюджет, где аккумулируются все финансовые потоки и распределяются затем на типовые расходы, возможен только у государства: его функция определена и потребности типичны. Сегодня – чуть больше учителям, завтра − врачам, сегодня в приоритете армия, завтра – милиция. А комфорт проживания складывается из частностей. Расходы на частности не могут быть типизированы: они зависят от конкретных условий каждого муниципального образования: от социального и возрастного состава жителей, от географии, климата и экологии и так далее и тому подобное. И здесь не следует стремиться к обобщениям – достаточно создать условия, при которых местное самоуправление было бы как можно ближе привязано к волеизъявлению жителей. Этого можно добиться, если доходная часть местного бюджета будет формироваться в прямой зависимости от системы потребления, то есть от системы формирования своего быта самими жителями муниципального образования.
Итак: основной источник доходов – это подоходный налог, который переводится точно по месту жительства.
Изменить отношение местной власти к проблемам жителей муниципального образования − значит, изменить систему финансирования муниципалитета. Необходимо сделать так, чтобы финансирование муниципалитетов было строго определенным и зависело не от прихоти вышестоящей власти, а от воли граждан, от их благополучия. Для этого мало объявить, что теперь подоходный налог горожанина отправляется прямиком по месту его жительства, чтобы местная власть смогла сделать его жизнь еще комфортнее и благополучнее. Чтобы система заработала, необходимо сознательное решение гражданина, четко осознающего, кому и зачем он передает свои деньги. Достаточно, если каждый налогоплательщик раз в полгода будет сообщать своему налоговому агенту, куда, в бюджет какого муниципалитета переводить его подоходный налог. Что значит «налоговый агент»? В нашей стране для бизнесменов и людей свободных профессий налоговый агент – это налоговый инспектор, а для наемных работников – их работодатель. В ответ каждому налогоплательщику необходимо раз в год пересылать бюджет муниципалитета и отчет: куда идут деньги. Это опять-таки российская особенность, поскольку в странах с похожим устройством местной власти бюджет муниципалитета продается в каждом киоске, причем дешево. Но в наших условиях необходимо действовать навязчиво и строго индивидуально. Поскольку наш человек, не приученный к ответственности властей, не предпримет и попытки узнать о том, как тратятся его деньги. Более того, даже если бюджет муниципалитета будет лежать в каждом киоске, житель останется в уверенности, что он – недоступен, что информацию скрывают и ему ничего не расскажут. Это наследие тоталитарной системы и неразберихи переходного периода: теперь, чтобы вызвать искренний интерес, не говоря уже о доверии, местной власти необходимо идти навстречу жителям.
Но помимо подоходного налога бюджет местного самоуправления может складываться из еще двух источников: это земельный налог на имущество граждан (налог на недвижимость) и исключительно для России − питейный налог.
Уже сегодня акциз на крепкий алкоголь делится между федеральным бюджетом и местным. Но весь вопрос − как он собирается? Собирается этот «питейный налог» с заводов и перечисляется в тот муниципалитет, где есть завод. В результате этот налог не привязан к потреблению жителей, к их доходам, к их уровню жизни. Поэтому все стремятся производить крепкий алкоголь и разливать его. А если перенести этот налог с производства на потребление, то налог в сумме не меняется, а перераспределение его учитывает особенности каждого муниципалитета.
Здесь нужно сделать оговорку: употребление крепкого алкоголя населением абсолютно не зависит от финансовой части. В России – алкоголь одна из финансовых систем. Сокращения употребления алкоголя никакими финансовыми мерами не добьешься, это другие меры. У нас, если поднять цену, меньше пить не будут, просто будут пить паленую. Если ограничить производство, тоже меньше пить не будут. А если мы введем табу на алкоголь, это будет наркомания. Поэтому основная задача − создать условия, при которых предпочтительнее для потребителя был бы легальный алкоголь.
В сумме нагрузка на единицу алкоголя не меняется. Но она пересчитывается и собирается и оставляется прямо в местном бюджете. Это 20% бюджета. В итоге бюджет муниципалитета складывается так: подоходный налог – это примерно 50% бюджета, недвижимость – 30%, а алкоголь – 20%.
При этом муниципалитетам должно быть категорически запрещено зарабатывать деньги: где начинается коммерческая деятельность властей, заканчивается их добросовестность. Доходы местного самоуправления должны формироваться по типу потребительского кооператива: в потребительском кооперативе я точно знаю, куда я даю деньги.
Таким образом, сочетание новой системы формирования бюджета муниципалитета и открытой отчетности дает нам шанс воспитать новое отношение к местной власти, которое будет являться неким шагом к построению реального гражданского общества. Если придет заинтересованность в действиях местной власти, если возникнет желание контролировать и требовать с местной власти, значит, есть надежда на искренний интерес к большой политике, на участие ныне пассивного большинства в политическом процессе.
2. От муниципального депутата к муниципальному советнику
Но простое устройство местной власти, которое легко работает в муниципальном образовании средней величины, буксует в городах-мегаполисах. Высокая плотность населения вместе с мобильностью горожан внутри города лишают смысла дробление мегаполиса на множество самостоятельных, независимых друг от друга муниципалитетов. В то же время монолитная единая власть не в состоянии решить весь спектр частных проблем. Таким образом, местная власть в крупнейших городах страны, таких как Петербург, Москва, будет строиться по «венской системе» управления, фрагменты которой разумно было бы заимствовать нам.
Система подразумевает единую исполнительную власть, построенную для всего города, и две независимые представительные власти. Одна представительная власть субъекта Федерации, которая принимает законодательство, – аналог нынешнего Законодательного собрания (для Петербурга она должна быть примерно человек 75–100), и вторая представительная власть – Местный совет или Муниципальный конгресс, состоящий из муниципальных депутатов.
То есть в целом представительная власть не делится на районы, на более мелкие образования, но персонально депутат находится в досягаемости для жителей каждой части города: жители своего депутата знают в лицо и могут с ним взаимодействовать. Функция Местного совета или Муниципального конгресса – контроль расходов городского бюджета, распределение расходов бюджета, детальное согласование расходной части бюджета. То есть доходную и расходную часть бюджета принимает Законодательное собрание, а вот роспись расходной части бюджета согласовывается с Муниципальным конгрессом. Я бы считал, что должно быть первое чтение – план доходов-расходов – это Законодательное собрание. Дальше предложения по расходной части, второе чтение – это опять Законодательное собрание, а роспись расходной части – третье чтение – это Местный совет или Муниципальный конгресс. А окончательное чтение – совместное заседание двух палат.
Важно, чтобы представители местной власти – муниципальные депутаты – имели контрольные функции по бюджету, распределенные по каждому муниципальному депутату. То есть муниципальный депутат директивно обладает постоянными контрольными функциями по бюджету в своем округе. При этом ему должны быть даны более широкие полномочия, нежели обычный парламентский контроль. Вплоть до приостановления каких-либо расходов, если они ведутся неверно, вплоть до представления на увольнение соответствующих чиновников, вплоть до возбуждения арбитражных дел, вплоть до прекращения каких-либо работ.
В таком варианте мы имеем первую ступеньку формирования реального парламентского контроля исполнительной власти, который максимально приближен к населению и понятен ему. Надо понимать, что при таком построении местной власти важно, чтобы 70% перечисленных в муниципалитет денег расходовалось именно в этом муниципалитете или, более того, Местный совет сам бы определял процент расхода городского бюджета. В таком случае финансирование муниципалитетов становится достаточным для того, чтобы у местной власти не было возможности списать недостатки своей работы на проблемы с финансированием: он сам и определяет это самое финансирование, он участвует в управлении этим инструментом. Уход от порочного круговорота денег − сначала вверх, а потом сверху – на места − рождает ответственность власти перед налогоплательщиками и неподдельный интерес налогоплательщиков к действиям этой власти.
3. От местного самоуправления к гражданскому обществу
Вот тогда люди начинают ходить на выборы, потому что в местное самоуправление идут деньги, и людям интересно знать, кому они их доверяют. И тогда мы в этих субъектах Федерации можем вводить не прямую выборность губернаторов.
Речь идет о выборе губернатора муниципальными советами. Выборы губернаторов идут одновременно с выборами муниципальных советников. Иначе говоря, по количеству муниципальных советников, которых набрал тот или иной губернатор, или голосов за губернатора, определятся губернатор. Тут мы берем немного от американской системы выборщиков, но выборщиков этих оставляем муниципальными советниками на весь срок избранного губернатора. Таким образом, житель заинтересован узнать, кому он отдает свои деньги, и поэтому идет на выборы. Там он определяет предпочтения по губернатору и одновременно формирует ему команду – муниципальных советников.
При этом муниципальных выборщиков выбирают мажоритарно, каждого конкретно, не от партии. Но губернатор на выборах заявляет, к какой партии принадлежит он. И предлагает своих выборщиков, тем самым определяя их партийную принадлежность. Но эта принадлежность не является определяющим фактором при выборе. А вот представительный орган власти формируется по партийному принципу: только по спискам. Зачем нам персональные депутаты ЗАКСа? Они нам не нужны как персоналии, нам нужны программы и идеология, которую они представляют. А персональные депутаты – те, кто в ответе «за лампочки». А так как этот депутат, муниципальный советник, выбирается вместе с губернатором, то он уже не может сказать, что в городе плохой губернатор и потому что-то сделано не так. Не имеет он такого морального права. Таким образом, эта команда выборщиков (муниципальных советников) осуществляет функции контроля действий губернатора: каждый выборщик контролирует своего губернатора, поскольку его контролируют жители: «Меня не выберут, и у тебя не будет голосов, если ты что-то сделаешь не так…».
Иначе говоря, мы получаем реальное влияние жизни гражданина в обществе потребления на власть при полном нежелании гражданина что-либо делать, чтобы оказывать это самое влияние. Выстраивается такая система, при которой потребление и условия жизни каждого жителя муниципалитета влияют на действия муниципального советника, а через него – на исполнительную власть города.
Такое построение местной власти решает еще одну насущную проблему, для которой в настоящее время не продуманы механизмы: контроль договора концессии в области ЖКХ. Именно под контроль муниципального депутата можно поставить договор концессии. Округ передает ЖКХ в концессию, а контролером исполнения договора выступает муниципальный депутат от этого округа. Иначе говоря, исполнительная власть заключает договор концессии, а контролером по этому договору концессии, третьей контрольной стороной, является общество через муниципального советника. Таким образом, аппаратом этого муниципального советника становится товарищество собственников жилья. Тогда мы даем муниципальному депутату некую структуру, и даем ему в руки для контроля два документа – бюджет города и договор концессии. И тогда на вопрос, кто будет вворачивать лампочку, ответ найден: муниципальный депутат или муниципальный советник! Именно у него в руках – все инструменты для того, чтобы лампочки были ввернуты и исправно горели.
Стойкое равнодушие россиян к политическим процессам, которое сформировано к настоящему моменту, объясняется простыми вещами: сегодня все, что касается повседневной жизни и быта граждан, не имеет своего места в политической системе. Более того, существует даже противопоставление высокой политики и мелких бытовых проблем. Небожители, обитатели политического Олимпа – партии − решают глобальные вопросы, а трубами и канализацией пусть занимается исполнительная власть. Так-то оно так. Но в таком случае не следует удивляться, что авторитет исполнительной власти растет, а интерес к политическим партиям падает. Система работает, если она выстроена от начала и до конца. Если же она имеет разрывы между насущными проблемами и политическими условиями, тут впору вспоминать классическое «слишком далеки они от народа». А если «далеки от народа» − значит, народу не нужны. Если же мы находим место в политической системе для труб, лампочек и дорог через муниципального депутата – его контроль и ответственность перед избирателем, – мы получаем реальные инструменты взаимодействия общества и власти. В этих условиях обществу становятся понятны различия в инструментах, предлагаемых партиями: будь это концессия, или парламентский контроль, или свободные выборы, или налоги. Дальше политическая программа любой политической партии получает внятную основу. И мы постепенно переходим к реальному пониманию и к реальному построению гражданского общества.
При такой системе становится понятным, что делают и с кем взаимодействуют многочисленные общественные институты, не имеющие партийной принадлежности: общества инвалидов, ветеранов, защиты животных, садоводов и так далее и тому подобное. Если у них есть какие-то претензии, они с этими претензиям идут не в партию, а к муниципальному депутату, муниципальному советнику, у которого есть все инструменты, чтобы решить вопрос на местном уровне или обосновать его необходимость инициации выше. И начинается естественное построение местного гражданского общества. И растет право контроля: от взаимоотношений местного самоуправления и исполнительной власти до Большого парламента.
28.08.2007
|
