|
100 дней покажут, что такое Общественная палата - новый игрок или новая игрушка?
22 января прошло первое официальное заседание Общественной палаты - событие, интерес к которому проявили все уважающие себя СМИ. Но интерес специфический, больше похожий на праздное любопытство подробностями «из жизни птиц»: а что из этого получится? Большинство журналистов, как и многие ньюсмейкеры, уверены, что вся эта история с Общественной палатой – только не лишенное оригинальности заигрывание президента с обществом, только хитрый отвлекающий маневр, призванный разрядить обстановку и привлечь внимание общественности к ничего не значащим действиям и движениям. Но члены Общественной палаты настроены опровергнуть это мнение, и уверены, что это у них получится. И примером может служить скандал вокруг НКО, первое боевое крещение новой организации, которой еще предстоит доказывать свою жизнеспособность.
Многие расценивают историю с НКО, как «щелчок по носу» Общественной палаты. Мол, писали, кричали, привлекали общественное мнение, а президент втихомолку взял и подписал. Маленькое «но» - подписал президент уже новый закон, куда были внесены принципиальные поправки, предложенные Общественной палатой. Так что, на мой взгляд, история с НКО – это показательный пример и места Общественной палаты, и ее роли, и ее возможностей.
Напомню суть скандала – американский конгресс выделил деньги на развитие демократии в России, что вполне в духе американского правительства, это не первый и не последний раз, и не только в России, но и во всем мире. Вот такая политика, по принципу: мы живем лучше всех и хотим, чтобы весь мир жил также как мы. Это, конечно, оправдание своеобразной имперской идеологии, но не первый и не последний раз Америка продемонстрировало этот свой взгляд, и предприняла какие-то действия. Но все это совпало с опасениями аппаратной части власти «цветных» революций. Поэтому встала задача, в целом благородная, которая выполняется в любой стране, в той же Америке - контроль над поступлением средств «на демократию». Исполняется это очень просто, и не надо было копья ломать. Надо было просто контролировать средства, поступающие открыто в Россию. Нужно сказать, что средства американского бюджета всегда поступают открыто - это их подход к России. И достаточно только запретить действие тех организаций, которые противоречат нашей Конституции. Грубо говоря, кормить школьников можно, а давать им деньги на манифестации - нельзя. Большего сделать невозможно. Но решение было найдено «как всегда». Кто-то сказал, что нужно создать специальный контрольный орган, кто-то увидел себя во главе этого органа, и стал писать про себя, как ему проще. Как в том старом анекдоте: часы потерял в кустах, а ищет у фонаря, потому что там светлее….
Вот такого исполнения и было примерно законодательство. Причем исполнители совершенно не понимали, чего от них хотят. А раз нет понимания - надо запретить все. Это обычная форма создания закона исполнительной властью. Чтобы что-то сделать, надо прописать идеологию, создать новый орган и дать ему финансовые права. А если он не исполняет ту задачу, которую ему поставили, то - «ну не получилось»... Зато уже орган создан, чиновники работают, деньги выделяются и отчетность идет. Здесь получилось как при принятии 122-го закона, когда именно способом реализации здравой идеи настроили против себя всех! Здесь точно так же: новым законом настроили против себя всех. Причем все активные пассионарные слои, которые в обычных условиях борются друг с другом. Все зачатки, все ростки общественной активности, которые есть в стране и что-то собой представляют, - они все почувствовали лапу контроля над собой. Но парадокс: зацепили всех, но это не значит, что зацепили само общество. Народ в этот раз не зацепили. Но все, кто высказывается по этому поводу, все высказывались искренне, всем было «не все равно». Поэтому истинного мнения народа здесь мы не найдем. И передачи, посвященные этой проблеме – не были рейтинговыми. «Что они там на своем птичьем языке?» Если как спектакль посмотреть – то да. Бедный Йорик, артисты хорошие, проняло, слезу выдавил. Со спектакля ушел удовлетворенный, но… не заняв никакой позиции. Так что в результате мы получили спектакль, в котором поучаствовали лучшие мастера, лучшие артисты, первый состав публичного действа, но на который зрители предпочли не реагировать.
И именно этот скандал, спектакль, шумиха вокруг неумелого исполнения рациональной идеи и помог проявиться Общественной палате – заявить о себе, продемонстрировать свою позицию, показать свои возможности. Если бы кто-нибудь искал повод получше - не нашел бы. Что получилось? Все начали рассматривать вглубь: а что же там? Общественная палата вмешалась, представила свои замечания, вмешался президент и международное сообщество. В результате закон был переписан.
Общее мнение экспертов, и мое тоже, в том виде в каком закон был изначально – он был не исправляем. Его можно было либо принимать, либо не принимать. На сегодняшний день переписанный закон исправляется. Там еще остался тот самый контролирующий орган, но сегодня его можно уменьшить до нормальных размеров или поручить его функции другим органам. Можно, наконец, сделать его менее «взяткоемким». На сегодняшний день этот контролирующий орган из вредного стал «взяткоемким». Это уже прогресс, но нельзя останавливаться на достигнутом. Например, там сейчас простая норма: органы финансового контроля, налогового надзора должны получать ежегодно отчеты всех некоммерческих общественных организаций по их деятельности за истекший год, т.е. проверять их на соответствие уставу. Это глупость редкостная, и она создает соответствующую возможность «взяткоемкости». У тебя в уставе написано, что ты финансируешь лечение детей, а ты устраиваешь лекцию для родителей о том, как лечить детей. Все – размер взятки сразу растет. А на самом деле орган финансовой разведки должен следить, чтобы средства не расходовались на финансирование терроризма, вооруженных группировок и т.д. А там написано: проверять на «соответствии уставу». Мало того, прописана задача не делать проверки, а собирает отчеты. То есть орган обязан проверить всех, а значит, отчитываться будет по выявленным нарушениям. Следовательно, под подозрением все. И опять размеры взяток растут. И потом, когда тебя проверяют, ты в процессе общения с представителями власти можешь урегулировать вопрос, объяснить ситуацию, а так – послал отчет, и, конечно, получил список ошибок. Даже если там сидит кристально честный человек, но ему ничего не остается делать, поскольку так прописаны его задачи, так поставлены ему цели.
Именно в этом месте закон должен, и, я надеюсь, будет исправляться. Кроме того, там есть еще несколько моментов, которые вызывают искреннее недоумение. Например: если раньше орган финансовой разведки мог следить в принципе за любыми организациями, то здесь конкретно перечислено за кем следует пристально наблюдать. А если написано за кем, то все, про кого не написано, автоматически выходят из поля зрения контролеров. Закон на них не распространяется. То есть, если нормы нет, то надо контролировать всех, а если норма появилась, то за остальными, которые выпали из закона, следить не можем. В законе написано, что он не распространяется на органы государственной власти и местного самоуправления. Если Березовский и муниципалитет совхоза имени Ленина учредят всероссийскую некоммерческую организацию и Борис Абрамович будет направлять деньги на «оранжевую революцию» в России, то эта организация из-под контроля выпадает, ее контролировать не надо. Вероятно, создатели закона хотели написать, что закон не распространяется на организации, которые полностью учредили органы государственной власти и местного самоуправления. Это невозможно сделать. Мало того, там не перечислены органы государственной власти и местного самоуправления какой страны! Поэтому если правительство США и гражданин России Иван Пупкин учредят некоммерческую организацию, то средства этой организации не попадают под контроль этого контролирующего органа. И это не шутка! Пример подобного прочтения российского законодательства уже есть: в законе о приватизации написано, что покупателем при приватизации не может быть компания, собственность которой более чем на 25 процентов является государственной. Два года назад на этом основании была снята с конкурса на покупку «Роснефти» китайская компания, в которой контрольный пакет акций принадлежал китайскому правительству. Более того, когда китайцы подали в международный арбитраж жалобу, то международный арбитраж признал: все соответствует российскому законодательству. Так что прецедент есть. Для чего оставлена такая дыра? Это остается вопросом, учитывая, что закон вносили фактически самые квалифицированные юристы России.
Нельзя не сказать еще об одном: в законе прописано, что основанием для ликвидации, для отказа в регистрации некоммерческих организаций, является пункт о нарушении национальной самобытности: организация может быть ликвидирована, если ее деятельность ведет к нарушению территориальной целостности и самобытности национального государства. Но это формулировка о национальной самобытности списана из Декларации ООН! Как декларация она справедлива, но как норма национального законодательства, нарушение которой подлежит суду, она ни в какие ворота не лезет! Достаточно предыдущего пункта – о нарушении российской Конституции. Мало того, эта норма прописана только для иностранных организаций. Это значит, что целиком российские могут нарушать самобытность сколько душе угодно, и никто их ликвидировать не имеет права. Или считается, что если российский учредитель, то он не в состоянии «нарушить национальную самобытность»? По принципу создания законов – это абсурд. Если написано «для всех» – надо разбираться с текстом, если написано – «только для иностранцев» - это бессмыслица. Ну, например, фирма обучает иностранному языку. Если она использует только российских преподавателей, то это не нарушение самобытности, а если она приглашает каких-нибудь английских преподавателей с каким-либо диалектом, то это уже нарушение?
Вот это все отметила Общественная палата в своем заявлении. И далее заявила, что, несмотря на принятие закона, собирается вернуться к этому делу, участвовать в написании подзаконных и правительственных актов, от которых многое зависит. Кроме того, Общественная палата планирует участвовать в коренном пересмотре этого законодательства.
Что имеется в виду, и это главное: на сегодняшний день российское законодательство о некоммерческих организациях ни коим образом не способствует построению гражданского общества. Будь то закон до этих правок, с этими правками, после этих правок. Почему? Закон об НКО был очень хорош в самом начале, когда он дал свободу и не очень обращал внимание на способы возникновения организаций: тогда необходимо было высвободить весь этот массив общественной активности, а понимания, какая организация для чего, еще не было. На сегодняшний день понятно, что закон несовершенен, поскольку мы не можем дать преференции целому ряду общественных организаций, деятельность которых является основным элементом гражданского общества.
Во-первых, совершенно не вписывается в современное законодательство о некоммерческих и вообще общественных организациях благотворительность.
Во-вторых, закон не дает развиваться тем частям гражданского общества, которые могли бы брать на себя функции государства: не столько функции контроля, сколько функции действия. Это весь сегмент саморегулируемых организаций бизнеса: допуск предпринимателей на рынок (все лицензирование), повышение качества товаров и услуг, повышение безопасности российского потребителя. Наличие большого количества подобных организаций является одной из основ построения гражданского общества.
В-третьих, образование и наука. Именно из-за несовершенства законодательства у нас сегодня невозможна нормальная реформа образования, вразумительная реформа здравоохранения. То есть, невозможно эффективно организовать деятельность таких организаций, для которых доходность не является самоцелью, но, тем не менее, эти организации могут формировать прибыль и использовать ее на уставные цели.
Наконец, без нормального законодательства не могут быть решены вопросы организаций, необходимых для аккумулирования общественной активности, не связанной ни с политикой, ни с благотворительностью: это всевозможные общества защиты интересов узких сообществ - общества любителей шахмат, защиты собак, фонды зеленых насаждений и т.д. Эти организации не формируют прибыль, а живут на смету учредителя, или собирают деньги от своих потребителей.
А закон не делает никаких различий между некоммерческими организациями всех типов. Говоря «некоммерческие» мы смешиваем в одну кучу всех, фактически не понимая, о чем мы говорим. Этот термин не из юридического языка, не из языка закона – он не обладает достаточной точностью, чтобы использоваться при создании законодательных документов. И потому прежний закон об НКО мог существовать в середине 90-х, когда только формировалась общественная деятельность, когда она была перемешана с деятельностью политической. А сегодня, когда политическая деятельность регламентирована законом о политических партиях и законом о выборах, настал момент, когда мы должны, мы обязаны сформировать новое законодательство в этой области. Тогда, если организации формируют собственную прибыль, мы можем давать им преференции, то есть передавать функции государства, а другим организациям, которые живут на сметы учредителей, - давать налоговые послабления. Вот тогда это будет основой для формирования тех сторон общественной деятельности, которые не развиты в настоящее время. Вот тогда это повод для реального реформирования здравоохранения, образования, науки, для развития систем саморегулируемых предприятий. Вот тогда это будет уже действительное поощрение благотворительности, о которой так много сегодня говорится, в том числе и президентом, в том числе и на заседании Общественной палаты.
С 22 января Общественная палата официально начинает свою работу. Начинает не с нуля, а имея в багаже экспертизу закона об НКО. Да, мы вынуждены признать, что в принятом законе не были учтены все пожелания Общественной палаты. Да, был найден компромисс. Но иначе и не могло быть, если Общественная палата создана как дополнение, а не как подмена парламента. А подмену парламента, даже самой замечательной новой палатой, допустить нельзя. Для успеха нам с Думой нужны конструктивная конфронтация и творческое сотрудничество. Я думаю, именно ближайшие 100 дней будет решающими: они покажут, чего стоит Общественная палата, и стоит ли обществу доверять новому образованию, созданному со смутными целями, но состоящему из конкретных лидеров и уважаемых людей.
Смотри также: Общественная палата РФ: мнение петербуржцев о необходимости ее создания и способе формирования
01.03.2006
|
