|
Кризис пенсионной системы и пути его предотвращения
«Угроза 2010-2030»
Проблемы предотвращения нарастающего кризиса пенсионной системы активно обсуждается последние годы. Накопительная система лучше распределительной, но реальный эффект первой проявится — в случае инерционного сценария — не ранее, чем к 2040-2050 году. Напротив, переход от одной системы к другой очень тяжел для граждан и, соответственно, для формируемого за их счет Федерального бюджета. В этот период работающие вынуждены платить дважды: и нынешним пенсионерам, и накапливать средства для собственной будущей пенсии. Кроме того, переходный период занимает продолжительное время с максимумом нагрузки в 2010-2030 годах.
Распределяются эти тяготы среди живущих поколений неравномерно. Некоторые участвуют в накопительной системе с самого начала, некоторые с середины трудовой деятельности, некоторые не участвуют совсем. Более старшие поколения несут наибольшие потери. Расчеты показывают, что от реформ 2002 года выигрывают те, кто выходит на пенсию в районе 2025 года. Как говорили во времена Великой Французской революции, «переход от плохого к хорошему часто бывает хуже, чем само плохое».
Но есть и дополнительные усугубляющие ситуацию обстоятельства.
Так называемая демографическая революция, затрагивающая все без исключения страны, вышедшие или выходящие на более или менее высокий уровень развития, затронула и Россию — еще при Советской власти. Суть революции состоит в одновременном снижении рождаемости и смертности, т.е. в неуклонном возрастании нагрузки на работающих, которых становится все меньше и которые в рамках распределительной пенсионной системы должны часть своих доходов отдавать пенсионерам — живущим все дольше. Однако пока эта революция затронула Россию лишь в части рождаемости.
«План Найшуля»
Мало кто в современной России обращает внимание на фундаментальный конфликт между двумя задачами, которые провозглашаются российской государственной властью: задачей демографической политики, призванной стимулировать рождаемость, и задачей модернизации пенсионной системы. Едва ли не единственный, кто обратил внимание на этот конфликт — Виталий Найшуль. Он обосновал вывод, что только ликвидация пенсионной системы способна привести к повышению рождаемости.
Идея Найшуля заслуживает самого пристального внимания и обсуждения. И не потому, что ее реализация возможна или, скажем, привлекательна. Во-первых, демократическое государство вправе отменить лишь обязательные пенсионные сборы и ликвидировать государственные пенсионные фонды; развитие частных добровольных пенсионных фондов зависит исключительно от самих граждан. Во-вторых, как остроумно заметил российский демограф Анатолий Вишневский, для полной реализации «плана Найшуля» придется осуществить ряд дополнительных мер, например, ввести запрет на высшее образование для женщин. Но эти критические замечания не отменяют ценности проведенного Найшулем анализа: он вывел на передний план один из глубинных факторов, ведущий к снижению рождаемости. Пенсионная система ликвидирует финансовую зависимость состарившихся родителей от собственных детей, а потому разрушает традиционную мотивацию высокой рождаемости. В Китае практически нет пенсионной системы до сих пор; на большую часть населения в СССР — колхозников — еще в середине ХХ века не распространялось пенсионное обеспечение.
С учетом сказанного нельзя не видеть, что в программе «материнский капитал» допущена серьезная ошибка: не предусмотрена возможность для матери использовать предоставляемые государством средства для собственного переобучения, для восстановления профессиональной квалификации, для возвращения к трудовой деятельности без снижения уровня дохода. Конечно, запрет на такое использование материнского капитала можно счесть первым маленьким шагом к реализации «плана Найшуля». А именно, постепенным приучением матерей (пока только матерей!) к перспективе возрастающей зависимости от финансовой поддержки со стороны детей, получивших с помощью материнского капитала хорошее образование, а потому — хорошие перспективы будущих доходов. Но решению проблемы сокращающихся российских трудовых ресурсов названная ошибка способна принести большой вред.
«План Кудрина»
Этот недавно озвученный план сводится к четырем пунктам: (1) повышение налогов, (2) введение дополнительного страхового пенсионного взноса на накопительный счет в пенсионный фонд, (3) увеличение отчислений из госбюджета в ПФР и (4) поэтапное увеличение пенсионного возраста. Хронологически план Кудрина выглядит так.
В
2010 г. вводится специальный страховой пенсионный взноса в размере 3% для тех, кто родился после 1967 года. Взнос будет зачисляться на накопительный счет в ПФР. В том же году планируется уменьшить Резервный фонд — с 10% до 6% ВВП, освободившиеся средства перевести в Фонд национального благосостояния, из которого и будут осуществляться пенсионные выплаты. Федеральному бюджету также придется увеличить трансферты в ПФР.
С 2013 года предлагается увеличить ЕСН в отраслях с особыми условиями труда, где работники досрочно становятся пенсионерами и получают профессиональную пенсию. Для ряда профессий ЕСН может вырасти с 26% до 32%.
Начиная с 2015 г. планируется ежегодно увеличивать пенсионный порог на полгода для мужчин и женщин с нынешних 60 и 55 лет соответственно до единого для мужчин и женщин уровня в 62,5 лет. Таким образом, ежегодное так сказать «антишоковое» увеличение пенсионного порога будет растянут для женщин на 15 лет, а для мужчин — на 5.
С 2020 года предлагается повысить общую ставку ЕСН с 26% до 29%.
К 2023 трансферты из Федерального бюджета в ПФР возрастут до 1,1% ВВП, а к 2050 году – до 2,4% ВВП.
Критика «плана Кудрина»
План Кудрина вызывает две группы возражений.
Первая группа: этот план «узко-минфиновский»: не государственный план, даже — не план Правительства Российской Федерации. В плане Кудрина принимается во внимание предельно узкий набор источников финансирования «проблемы 2010-2030» — повышение налогов и перераспределение бюджетных расходов. На все иные источники Минфин ведь и не может посягать: там зона ответственности других министерств и ведомств!
Кудрин обозначил свои предложения по преодолению нарастающего кризиса пенсионной системы в качество «устного дополнения» к представленному им первому в истории России долгосрочным финансовым планом до 2023 г. Эксперты сразу обратили внимание на вопиющие несоответствие между взглядами Минфина и Минэкономразвития на будущее страны.
Даже горизонты планирования не совпадают: Минфин планирует до 2023, тогда как Минэкономразвития — до 2020! Два плана провозглашают совершенно разные цели и озабочены совершенно разными проблемами: как будто чиновники Минэкономразвития и Минфина живут в разных странах. Один план сконцентрирован на целях развития и для него не существует проблем пенсионной системы, другой — на преодолении приближающегося бюджетно-пенсионного кризиса и для него не существует иных целей.
Ключевой вопрос состоит в следующем: является ли Правительство Российской Федерации реальным государственным институтом, соответствующим своему названию, или здесь господствует свободная конкуренция министерств и ведомств, в которой только «невидимая рука Адама Смита» (применительно к административному рынку) определяет успех участников?
Вторая группа: план Кудрина игнорирует социально-психологические аспекты принятия государственных решений по проблеме, затрагивающей чувства, привычки, ожидания абсолютного большинства граждан России.
1. В настоящее время даже намек на повышение пенсионного возраста способен вызвать самые широкие протесты со стороны населения и чреват падением его доверия к политическому руководству страны. Два фактора питают это недовольство.
Во-первых, вполне рациональное (опирающееся на собственный жизненный опыт) предположение граждан, что любое государственное решение, в краткосрочной перспективе обещающее облегчить жизнь чиновников (денег в бюджете больше) и одновременно усложнить жизни граждан (денег в кармане меньше), будет использовано первыми не для серьезных усилий по решению долгосрочных задач, но ровно наоборот: для отказа от таких усилий, для откладывания их в долгий ящик. А значит, ожидание, что повышение пенсионного порога, сопровождающееся повышением налогов, не решит проблему пенсионного кризиса, но лишь отсрочит ее, даст чиновникам возможность передохнуть и приготовиться… к новому повышению пенсионного порога, новому повышению налогов. Кто рискнет назвать такое недоверие граждан к государству необоснованным, «иррациональным»?
Во-вторых, разный уровень «политического представительства» тех социальных групп (и их возрастных подгрупп), которые выигрывают и теряют от подобных глубоких изменений в условиях жизни граждан. Можно признать общим правилом, что выигрывающие «политически представлены» неизмеримо слабее, чем проигрывающие. Реализация плана монетизации льгот показала этот факт со всей наглядностью. Несомненно, что значительная часть граждан, принадлежащих к важным для будущего страны социальным группам, страдают именно от низкого пенсионного порога: преподаватели, ученые, работники интеллектуальной сферы, квалифицированные рабочие, управленческий персонал и государственные служащие. Этот аспект проблемы пенсионного порога требует самого тщательного социологического исследования и самых энергичных государственных мер, скажем, по расширению возможностей доступа к СМИ представителям тех социальных групп, которые выигрывают от повышения возраста выхода на пенсию.
2. Проблема высокой смертности. Популярный аргумент против повышения пенсионного порога: «сначала добейтесь снижения смертности». Если в развитых странах мира мужчинам, достигшим 60 лет, предстоит прожить еще 19 лет, а их сверстницам — 23 года, то в России, соответственно, лишь 14 и 19 лет. Прежде всего, по опыту развитых стран (например, Франции) можно сделать вывод, что более низкая смертность вовсе не снижает сопротивление граждан повышению пенсионного порога, а значит не в ней дело. Несомненно, снижение смертности — одна из важнейших задач для российской государственной политики, но прямого отношения к вопросу о возрасте выхода на пенсию эта задача не имеет. Вместе с тем в контексте повышения пенсионного порога проблема смертности имеет два важных аспекта.
Во-первых, требуется серьезный анализ с привлечением Госкомстата: необходимо отделить смертность в возрасте, начиная с предпенсионного и выше, от смертности детской, в автомобильных авариях, связанную с пьянством и т.п.
Во-вторых, психологом хорошо известно, что именно выход на пенсию серьезно повышает риски для здоровья — особенно у мужчин: исчезает внешний алгоритм повседневной жизни. С этой точки зрения, повышение пенсионного порога, скорее способно само стать фактором снижения смертности.
3. Новейшая история России до сих пор не сильно способствовала тому, чтобы граждане научились воспринимать государственные институты как инструмент оказания услуг гражданам, а государственный бюджет — в качестве механизма оплаты этих услуг. Не сформировались, соответственно, и традиции гражданского контроля за обоснованностью государственных расходов. Государственный бюджет все еще воспринимается как независимый от доходов граждан самостоятельный источник денежных средств. Все виды бюджетной помощи гражданам последние воспринимают не как возвращение прежде изъятых у них налогов и сборов, а как дополнение к своим доходам, как премию, как бонус. И наоборот, дополнительные изъятия в бюджет — как вопиюще несправедливое обогащение государства за счет граждан.
4. С учетом сказанного особенно нелепой и контрпродуктивной выглядит заложенная в план Кудрина постепенность повышения пенсионного порога — на полгода каждый год. Не предусмотрев ни одного механизма, способствующего повышению доверия граждан к государственной политике, такая постепенность будет иметь лишь один результат: вместо одного информационного повода для роста протестных настроений, последний будет поддерживаться на протяжении всех 15 лет!
Ни один из названных социально-психологических аспектов принятия решений в плане Кудрина учтен не был.
Пожалуй, в плане Кудрина единственный пункт заслуживает безусловной поддержки: ликвидация различий в пенсионном пороге для мужчин и женщин. До реформы пенсии у мужчин и женщин были почти одинаковыми, что обеспечивалось перераспределением социальных отчислений. В новой системе накопительные счета индивидуальные, а страховая пенсия пропорциональна взносам. В результате женщины имеют меньшие пенсионные взносы, поскольку у них меньше зарплата и короче стаж, а накопительную пенсию должны растягивать на больший срок. Разумеется, этот рост «гендерного» разрыва между пенсиями так же можно рассматривать как маленький шаг во исполнении «плана Найшуля» — приучение женщин к растущей зависимости от финансовой поддержки со стороны других членов семьи, прежде всего — с учетом большей продолжительности жизни женщин — со стороны детей.
Возможные альтернативы
С учетом сказанного альтернативный план решения «проблемы 2010-2030» должен включать в себя:
1. Официальное провозглашение даты повышения пенсионного порога до уровня, скажем, 60 лет за 10 лет до его фактического введения с одновременным раскрытием содержания всех государственных мер, направленных на поддержку настоящих и будущих пенсионеров, повышающих уровень пенсий и выравнивающих этот уровень для разных когорт населения. Таким образом, общий период поддержки будет занимать 20 лет для мужчин и 25 лет для женщин.
2. Привлечение широкого круга источников финансирования пенсионной системы в переходный период (выходящих, разумеется, за пределы компетенции Минфина): средства от приватизация государственного имущества; акции крупнейших государственных компаний; средства от форсированного развития государственно-частного партнерства, прежде всего — концессий.
5. Тщательная координация, даже синхронизация плана использования указанных средств для укрепления пенсионной системы с планом приватизации госимущества, планом развития концессий и т.п.; создание согласованной системы управления этими средствами. Привлечение для такого управления десятка лучших негосударственных инвестиционных пенсионных фондов, отобранных на основе федерального рейтинга.
3. Из названных средств начисляются пенсионные вклады каждому гражданину трудоспособного возраста (до 45 лет у женщин и до 50 лет у мужчин) на свой лицевой счет в ПФР, увеличивая тем самым накопительную часть пенсий, в соответствии с одной из следующих пропорций: (а) каждому пенсионеру равными долями; (б) в зависимости от трудового стажа пенсионеров; (в) пропорционально установленным размерам трудовых пенсий и т.д.
4. Первые три или пять лет после объявления даты повышения пенсионного порога все трудоспособное население в возрасте до 45-50 лет (женщины и мужчины соответственно) освобождается от обязательного паритетного пенсионного вклада на свой лицевой счет в ПФР (в размере равном пенсионному вкладу, полученному от использования средств из названных выше источников, т.е. исходя из пропорции 1:1.
5. Налаживание эффективной пропагандистской работы, учитывающей существующее недоверие граждан к государственной политике и источники такого недоверия, описанные выше.
Важно отметить, что реализация такого плана существенно сократит и переходный период, включая нагрузку на Федеральный бюджет. В течение первых 10 лет (до введения повышенного пенсионного порога) нагрузка эта будет продолжать расти. В следующие 10 лет нагрузка будет снижаться, после чего стабилизируется, опираясь на уже вполне сложившуюся накопительную пенсионную систему.
02.09.2008
|
